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土地管理法修正案草案要點解讀     宋志紅    2019年03月26日16:40

2018年的最后一周,第十三屆全國人大常委會第七次會議第一次審議土地管理法修正案草案,引起了社會各界的高度關注。《土地管理法》作為我國土地管理領域的“基本大法”,為什么改,改什么,本文予以解讀。

一、修法背景:回應中央部署和試點探索

我國現行《土地管理法》制定于1986年,后又經過了1998年和2004年的兩次修正。十幾年來,隨著經濟社會的快速發展和人民群眾需求的轉變,原有的土地管理制度已經不能適應新形勢的需求,改革土地制度并修改《土地管理法》成為迫切的現實需要。

但中國的土地制度改革,一直都是一個十分復雜、見仁見智的難點話題,就一些關鍵問題難以達成共識,《土地管理法》修改進程也因此被延緩。十八大以來,中央一方面加大改革推進力度,另一方面考慮到土地制度是國家的基礎性制度,事關經濟社會發展和國家長治久安,為了穩慎推進農村土地制度改革,中央在部署改革時采取了“試點先行”的方式。2015年1月10日,中辦、國辦聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(以下簡稱“中辦71號文”),對“征地制度”、“集體經營性建設用地”、“宅基地”這“三塊地”的改革作出了頂層設計。由于其中的部分改革舉措突破了現行《土地管理法》和《城市房地產管理法》的規定,按照“重大改革必須于法有據”的要求,全國人大常委會于2015年2月對“三塊地”改革試點作出授權,授權國務院在試點地區暫時調整實施有關法律條文的規定,并要求通過試點形成可復制、能推廣、利修法的經驗,從而促進試點成果向立法的轉換。因此,《土地管理法》修改與“三塊地”改革試點是同步推進的。

2018年年底全國人大常委會審議的土地管理法修正案草案,既是對中辦71號文改革部署的立法回應,也體現了對“三塊地”改革成果的總結和提煉。

二、核心看點:草案的得與失

此次《土地管理法》修改的內容涉及征地制度改革、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革、永久基本農田保護、土地督察制度、“多規合一”制度、農用地轉用審批權限適度下放等多個方面的內容。其中最主要也是最核心的看點是征地制度改革、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革這“三塊地”改革的內容。

(一)征地制度改革

按照中辦71號文的部署,征地制度改革的任務包括縮小征地范圍、規范征收程序、完善多元補償機制三個方面,此次審議的土地管理法修正案草案對這三個方面都做出了回應,主要體現為草案第45、47、48條的規定。

1.縮小征地范圍

在縮小征地范圍上,如何界定和列舉公共利益本身并不是難點。結合我國現實國情,從實踐探索看,面臨的核心爭議問題是范圍到底縮到哪?總體來說有兩種方案:第一種方案是按照純粹公共利益來界定,公共利益就可以征收,不是公共利益就不能征收,并不區分建設項目是土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內(圈內)還是圈外,這意味著將來土地利用總體規劃確定的城鎮建設范圍內,會出現大量的集體土地上的建設項目;第二種方案是先區分圈內圈外,圈內一律可以征收,圈外公共利益才可以征收。換言之,當前縮小征地范圍面臨的焦點問題是:是否將圈內土地一律納入可以征收的范圍?這既關乎征地得以縮小的范圍有多大,也關乎集體經營性建設用地得以入市的范圍。

征地范圍縮小的程度從小了說關乎地方財政收入,從大了說關乎中國未來發展模式怎么轉型、以何種方式和速度轉型的問題。毫無疑問,如果按照純粹公共利益的方式來界定征收范圍,可能的確會對一些地方政府的土地財政造成很大的影響。當然,考慮到全國各個地方所處的發展階段不同,土地財政依賴程度、未來基礎設施建設投資的需求量、城鎮化所處的階段等存在差異,按照純粹公共利益界定征收范圍給當地財政收入和發展帶來的影響也會有所差異。

因此,土地管理法在修改時既要作出一定的剛性規定,以便鞏固已有的縮小范圍的成果;也要為各地因地制宜把握縮小幅度留下空間。為此,土地管理法修正案草案在實事求是的基礎上采取了“彈性”做法:一方面,草案第45條第一款第(五)項將“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內組織實施成片開發建設需要用地的”情形納入征收范圍;另一方面,在征收的表述上又采用了“可以依法實施征收”的表述,從而為地方政府留下了“彈性”空間。

盡管這一條文設計使得對征地范圍縮小的程度有限,但從縱向比較看,其廢除了現行土地管理法中關于從事非農業建設使用土地必須使用國有土地或者征收為國有的原集體土地的規定,并對征地范圍進行明確列舉的做法,仍然是在縮小征地范圍上取得的重要進步。

2.規范征地程序

在規范土地征收程序上,修改的核心看點是草案第47條規定的征收協商程序前置的做法。按照傳統的征收程序,地方政府應是先完成征地報批程序,然后再開展和被征收人的補償協商事宜。在此次改革試點中,為了增加被征收人的話語權,預防征收糾紛,中辦71號文要求“與被征地村集體經濟組織(或村民小組)中絕大多數成員簽訂協議,并落實征地補償安置費用和社會保障費用后,方可啟動土地征收程序”,從而將征地協商程序前置于征地報批之前。

結合33個改革試點探索形成的經驗和反饋的問題,土地管理法修正案草案一方面貫徹了上述部署的精神,要求“就補償安置等簽訂協議,測算并落實有關費用,保證足額到位”,并要求這些工作完成后“市、縣人民政府方可申請征收土地”;另一方面考慮到極個別確實無法達成協議的情況在實踐中無法避免,不能過于剛性地“一刀切”,于是規定“個別確實難以達成協議的,應當在申請征收土地時如實說明”。

這一做法既貫徹落實了中辦71號文部署的征收協商程序前置的改革精神,又實事求是地保留了征收行為的強制性本質,是在征收強制性與協商性之間尋求平衡。

3.完善征收補償機制

在征地補償方面,草案第48條的規定同原條文相比主要有如下幾點變化:一是在補償的基本原則上,從簡單的“按原用途補償”調整為“公平、合理補償”,要求安排被征地農民社會保障費用,并強調“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”;二是在征收農地的補償標準上,對于土地補償費和安置補助費兩個項目的計算方法,從原來的年產值倍數法修改為區片綜合地價法,這一計算方法和標準的改變有利于提高補償標準,讓農民更多分享土地增值收益;三是在農民住宅征收的補償上,不再是原有的“參照征收耕地標準”的補償,而是強調對農民居住權和住房財產權益的保障,這一規定顯然更能體現農民住房和宅基地使用權的真實價值。這些規定較好回應了中辦71號文部署的“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”的要求,也是試點地方探索的成熟經驗的總結。

總體上看,修正案草案對征地制度改革的中央部署和實踐探索做出了較好的回應,其主要不足之處則體現為未對公共利益認定的程序、公共利益認定爭議的裁決機制等問題作出規定,而這對于為縮小征地范圍提供程序保障、構建現代化的土地征收制度具有重要意義。除此之外,草案第48條在征收補償上沒有對征收集體建設用地的補償作出專門規定,如果適用該條第六款,則變成了由省級政府制定,在推行集體經營性建設用地入市的背景下這種做法不利于保護集體經營性建設用地相關產權人的合法權益,也使得集體建設用地在征收制度上處于比農用地和宅基地弱勢的地位,不符合法治和市場經濟的要求。建議結合物權法征收和出讓國有建設用地使用權收回的規定對征收集體建設用地的補償作出專門規定。

(二)集體經營性建設用地入市

集體經營性建設用地入市改革是修正案草案中最大的亮點,這項改革的目標,是建立城鄉統一的建設用地市場,實現集體建設用地與國有建設用地的同地同權同價。在我國現行土地管理制度框架下,集體建設用地與國有建設用地的法律地位是不平等的,集體土地在很多情形下與不能直接作為建設用途,必須征收為國有土地之后由地方政府來統一供應。集體經營性建設用地入市改革,就是要改變這種地方政府壟斷供地的局面,賦予集體建設用地與國有建設用地同等的權能。因此,媒體經常通俗地將這項改革描述為“農民也可以賣地了”。

但是賣地可不是一件隨便和簡單的事情,必須建立一套完整的規則,主要涉及到四個問題:誰來入市?哪些地入市?怎么入市?錢怎么分?改革試點地方圍繞這四個方面開展了卓有成效的探索。截至2018年年底,33個試點地區共計入市地塊1萬余宗,面積9萬余畝,總價款約257億元,收取調節金28.6億元,辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元。盡管之前對是否應該推行此項改革存在一些爭議之聲,改革試點地方就集體經營性建設用地入市探索取得的突出成效,有力地證明了此項改革的正確性,接下來的重點任務是深入探索如何更好構建入市的具體制度。

修正案草案對集體經營性建設用地入市改革的規定體現為一方面刪除了原法的第43條,消除入市的障礙;另一方面修改第63條、64條,就入市的規則作出原則性規定。其內容要點體現為:一是解除入市限制,賦予集體經營性建設用地入市權能;二是明確入市條件,要求“土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途,并經依法登記的集體建設用地”;三是對出讓合同必須具備的主要內容作出大體規定,要求“明確用地供應、動工期限、使用期限、規劃用途和雙方其他權利義務”;四是對入市后的管理措施作出大體規定,要求“集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地”;五是對入市的辦法不作具體規定,而是授權國務院自然資源主管部門制定。

總體上看,修正案草案的這些規定為集體經營性建設用地實現與國有土地同等權能提供了重要的法律保障。其不足之處則體現在兩方面:一是沒有對政府監管職責、入市稅費等問題作出規定,與依法行政和稅收法定的要求不相適應;二是將入市具體規則向下授權給國務院自然資源主管部門,使得集體建設用地權能的實現程度將會取決于部門規章的具體規定。一則與入市規則的重要意義和立法法規定的部門規章的立法權限不匹配;二則與城鎮國有土地出讓轉讓規則由國務院行政法規規定的客觀情況也不相宜。考慮到《土地管理法》本身的法律位階和立法任務的緊迫性,建議將入市具體規則的制定授權給國務院制定行政法規,而非由主管部門制定部門規章。同時建議下一步修改時增加對政府監管、稅費等問題的規定。

(三)宅基地制度改革

宅基地制度改革是“三塊地”改革中頭緒最多、最復雜但同時也是最能釋放改革紅利的一項。依據中辦71號文的部署,宅基地制度改革的目標是健全依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。改革具體措施則被概括為“兩完善(完善權益取得、完善民主管理)、兩探索(探索有償使用、探索自愿有償退出)”。2018年中央1號文件則在前期改革探索基礎上追加部署了宅基地“三權分置”改革舉措。

修正案草案對宅基地制度改革的回應集中體現在草案第62條。其主要看點為:一是豐富和擴展“戶有所居”的保障形式,不再局限于傳統認識中的“一戶一宅”,允許在尊重農民意愿的基礎上、在一些人均土地少不能保障一戶一宅的地區通過農民公寓、農民住宅小區、集中統建等多種方式保障農戶居住權,這一規定回應的是實踐中一些地方的部分農戶雖然符合宅基地分配條件但因土地資源緊張等原因長期無法實際取得宅基地的情形;二是下放宅基地審批權,將不涉及占用農用地的宅基地審批權限下放到鄉(鎮)人民政府,這種將存量宅基地審批權下放的做法,既簡化了審批手續,也有利于調動鄉(鎮)政府在宅基地后續監管上的積極性,回應的是實踐中宅基地審批監管存在的“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題;三是原則性規定宅基地自愿有償退出機制,允許進城落戶的農民依法自愿有償退出宅基地。

不難看出,草案對宅基地制度的規定比較粗略,對實踐中高度關注的宅基地“三權分置”、有償使用、退出、繼承等問題缺乏規定。建議下一步修改時更加充分回應實踐需求和試點探索經驗,補充細化相關規定。

總體上看,此次審議的土地管理法修正案草案較好地落實了中辦71號文的改革部署,較好地總結提煉了33個試點地方改革探索的成功經驗,對于我國建立符合新時代發展需要的土地制度具有重要意義。但受制于農村土地制度改革本身的復雜性和立法任務的緊迫性,對于部分實踐中高度關切但仍存在爭議的問題,修正案草案采取了采取了“擱置”的態度,從而使得該修正案草案“穩慎有余、創新不足”。

三、三個誤區

當前對農村土地制度改革和土地管理法修正案草案的解讀,容易出現幾個誤區,需要有正確認識:

一是認為征地制度改革和集體經營性建設用地入市意味著土地財政的終結。縮小征地范圍和允許集體經營性建設用地入市的確會在一定程度上打破地方政府對建設用地供應的壟斷,從而會對地方政府的土地財政形成一定程度的影響,但這種影響的程度有多大,取決于集體經營性建設用地入市土地的范圍、數量、用途、配套制度和市場活躍度等諸多因素,例如前述征地的范圍就對入市的范圍有重要影響,而且集體建設用地真正實現與國有建設用地的同地同權也需要有一個市場培育的過程,絕非“一步到位”,因此,集體經營性建設用地入市改革會促進地方政府土地財政轉型和發展模式轉變,但絕非意味著“終結”。

二是認為集體經營性建設用地入市意味著小產權房轉正。對于“小產權房”的未來命運,一是要認識到集體經營性建設用地入市并不意味著今后集體土地上可以進行商品住宅開發,修正案草案對用途表述為“工業、商業等經營性用途”,至于將來是否可以用于商品住宅開發,有待于國家土地管理政策取向,需要綜合考慮城鎮房地產市場、農村外來人口居住需求、農村產業發展情況、鄉鎮和村莊規劃、土地和房地產調控目標等多重因素;二是要充分認識到即便將來允許集體經營性建設用地入市后用于住宅開發,依據法不溯及既往規則,也并不必然意味著之前的違法用地行為能夠依據后出臺的法律規定得以合法化,更何況不同類型“小產權房”的違法性質和原因各不相同。因此,那種認為已經存在的“小產權房”可借此次集體經營性建設用地入市的東風“轉正”的想法,過于簡單化和理想化。

三是將宅基地制度改革解讀為“城鎮居民可以到農村買農房或者買宅基地建房”。無論是從我國宅基地制度設計的內在邏輯還是從中央改革部署看,當前宅基地使用權的自由買賣都是不可能直接放開的。但考慮到到農村宅基地存在一定程度閑置浪費、鄉村振興需要宅基地提供用地保障的客觀情況,中央部署了宅基地“三權分置”改革,這一改革政策為放活宅基地利用提供了很好的空間,農村閑置農房和宅基地的盤活利用、包括城鎮居民在內的各類人才下鄉投身鄉村振興事業所需要的用地要素保障,都可以在堅守農村土地集體所有制和保障農戶宅基地權益的基礎上通過宅基地“三權分置”探索找到路徑。簡單呼吁放開城里人到農村買宅基地使用權是博取眼球的不負責任的做法,其可能帶來的負面效應會超過其積極作用。事實上,宅基地制度改革是一個漸進式的復雜的系統工程,放活利用是方向,但堅持農村土地集體所有和保障農民戶有所居是前提,在此基礎上還要考慮地區差異并安排好“放”的程度和快慢,如此才能揚利去弊最大程度釋放改革紅利。■

(宋志紅,中共中央黨校政法部教授/責編 張棟)

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